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李福秋：受《湖北应急管理》编辑部陈主编之邀，结合工作经历和深入思考，对消防改革中需要考虑的几个问题进行探讨。《湖北应急管理》编辑部修改后以《消防改革可考虑“社会化”参与》为题发表于2019年09期“改革正当时.探索”栏目，感谢编辑部的支持！本次将笔者原文进行推送，一家之言，欢迎大家批评指正！

十三届全国人大一次会议表决通过《国务院机构改革方案》以来，国家应急管理机构正式成立并开始运行。经过一年多的改革，相关组织机构已经成立，但是很多配套的法律法规等制度性文件正在制定出台，目前应急管理机构在运行过程中也在不断的探索。笔者将在本文中，就应急机构改革特别是消防机构的改革提出几点想法，供读者参考。

一、关于社会化消防责任体系构建

行政法调整行政法律关系，行政法保障行政管理的有效实施，又能保护公民、法人及其他组织的合法权益，通过行政法律的调整，促进市场经济的建立与完善，保障社会的稳定与发展。

传统的行政管理的理念认为，行政机关代表国家公权力对社会进行管理，监督社会活动中的主体是否按照法律的要求去履行自己的义务，以此达到社会管理的目的。但是，随着市场经济的发展，社会分工越来越细，经济主体越来越多，如果仍然按照传统的行政机关“管理”的模式：

一方面，由于行政资源的有限，客观上无法完成对整个社会活动的管理，会直接导致行政管理成本的上升；

另一方面，伴随着科技发展，生产力提高，社会的不断进步以及不断细化的社会分工，很多行业的经营行为已经高度专业化，需要专业的技术力量才能真正实质上做到监督管理，客观上造成许多的行政管理任务已经无法单纯由行政机关依靠自身的能力可以完成，即使能够完成也需要特别高的管理成本。

消防工作是一项专业性强、社会性强的工作，又关乎社会的公共安全利益。

目前的消防法律体系，实行消防安全责任制，《消防法》第二条规定了“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与”的社会化消防工作网络格局，已经为社会监督消防工作打开一扇门，有力的推动了消防工作的社会责任体系建设。2017年，国务院办公厅印发《消防安全责任制实施办法》，这是继《关于进一步加强消防工作的意见》（国发〔2006〕15号）和《关于加强和改进消防工作的意见》（国发〔2011〕46号）后，国务院专门下发的有关“消防安全责任制”的规范性文件。《办法》首次对消防安全责任制的实施作出全面、具体的规定，分别从各级政府、政府部门及社会单位三个层次明确了各自的消防安全责任，并设立专章就“责任落实”进行具体规定。《办法》的出台将进一步明确从政府到社会单位的职责和义务，为推动全社会共同做好消防安全工作提供制度基础。

然而，社会发展到今天，特别是我国的市场经济越来越发达的背景下，需要调整消防管理的模式，应探索由“行政机关监管和单位自主负责”向“行政机关宏观指导、单位自主负责、社会化监督”转变，构建社会化的监督体系，具体可以从以下两个方面考虑。

一是通过建立火灾保险体系引入专业化的社会监督。

通过立法引导市场在现有财产保险的基础上开发多种关于火灾事故保险的产品，针对火灾风险较高的火灾高危单位立法强制投保火灾公众责任险，一方面可以防范和转移风险，另一方面可以利用保险行业的专业的公估、评估促进社会单位做好自身的消防管理工作。保险公司能够积极配合有关部门做好防灾防损，并通过采取差别费率等措施鼓励投保人和被保险人主动做好各项风险预防工作，降低风险发生概率，实现对风险的控制和管理。保险公司可以通过保险费率厘定促进投保单位做好火灾的预防工作，对注重火灾预防工作的被保险人采取较低的费率，对火灾风险较大的单位或者发生过火灾事故的单位采取较高的费率，甚至对可能出现重大火灾隐患单位采取拒保或大幅提高保费等措施，以此推动单位做好消防管理工作。

二是构建以侵权赔偿为中心的责任体系推动所有主体重视自身的消防工作。

火灾事故具有很大的社会危害性，有很大的破坏性，往往造成财产损失甚至人身伤亡，而且火灾一般会涉及多个当事人，因此，火灾造成的损害赔偿问题是影响社会稳定的因素。应充分发挥法律的指引作用，通过火灾损害的责任分担引导人们注意消防义务和合理的处理因火灾事故引起的纠纷。根据风险度的不同对建筑场所进行分类，对不同风险的建筑采取不同的侵权责任归责原则。对一般的建筑，比如住宅建筑，按照我国《侵权责任法》一般过错责任原则，即对火灾发生存在过错的，对火灾造成的损害应承担侵权责任。据此，对住宅建筑的所有人、使用人赋予一般的消防义务；对公众聚集场所等建筑，因一旦发生火灾易造成人员群死群伤事故，可以规定更为严格消防义务，督促其切实做好自身的消防工作。鉴于《侵权责任法》并没有对火灾事故损害单独设置条款规定的实际情况，考虑到火灾事故的特点，可以在修订《消防法》时，参照《道路交通安全法》关于对机动车交通事故责任进行明确的模式设立专门章节或条款对火灾事故的处理及火灾事故引起的民事责任划分进行规定。这样一来，通过在消防法律中对火灾事故造成的侵权责任进行明确，从而进一步明确指引全社会履行好消防义务，做好消防工作。

二、关于消防救援队伍建设

国家已经发布《组建国家综合性消防救援队伍框架方案》以及相关的配套文件，对综合性消防救援队伍而言，配套制度会越来越完善。但是，对合同制的专职消防队伍而言，需要相应的配套规定。关于消防队伍建设需要重点考虑两个问题。

一是消防队伍灭火救援的法律性质问题。

综合性消防救援队伍、专职消防队伍根据《消防法》承担火灾扑救和“重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作”。实际工作中会存在人民群众对消防队伍的灭火救援工作有异议，甚至认为消防救援工作不力，往往引起投诉、信访及诉讼。消防队伍的火灾扑救行为是否属于行政行为、是否可诉主要存在两种不同的观点：

一是认为火灾扑救行为不是具体行政行为，不应纳入行政诉讼受案范围；

另一种则认为火灾扑救行为是行政救助行为，应当纳入行政诉讼受案范围，对火灾扑救中出现的不作为，应当进行国家赔偿。

在实务案例中，已经有多起原告均认为消防队出警不及时、未及时履行救火抢险的职责，而致使原告的损失扩大，因此主张消防队怠于履行法定职责。

笔者认为，火灾事故具有突发性、破坏性，往往造成财产损失、人身伤亡，从侵权法角度分析，造成火灾损害是引发火灾发生以及火势扩大的客观事实，消防队伍的施救属于一种介入因素的救助行为，一般与火灾损害没有法律上的因果关系。而从行政履职角度分析，可以看出法院的裁判观点也不尽一致，安徽亳州法院、北京市海淀区法院认为案件争议焦点是消防队是否存在怠于履行法定职责的违法行为，而北京市高院认为公安消防部队实施的灭火及应急救援行为是公安消防部队的执勤战斗行动，是一种带有救助性质的行为，并非履行行政管理职权而实施的行政行为。笔者更倾向于后者的观点，灭火救援虽然是消防队伍的法定职责，但是灭火救援同时是一种对他人的施救行为，是一种法定的对全社会不特定主体的救助行为。灭火救援是在灾害发生时克服事故现场的诸多不利因素的极为专业的工作，在这种不利的作业环境中如果对救援人员苛以过重的义务是不利于救援工作的，也不符合法律的基本原则。因此，不宜将灭火救援行为纳入司法审查范围，而对灭火救援行为的监督和救济应采用行政管理方式或专门机构监督，当前我国的消防机构正在改革，未来消防队将向专业化、职业化方向发展，作为消防灭火救援机构应当建立健全的工作、监督及救济制度。

二是合同制专职消防队伍的建设问题。

近些年来，我国的消防力量出现了很多新的变化，特别是2006年公安部、国家发改委等5部门《关于加强多种形式消防队伍建设发展的意见》以及2010年公安部、国家发改委、民政部等7部委联合印发《关于深化多种形式消防队伍建设发展的指导意见》印发以来，形成以综合性消防队伍为主体，政府专职消防队、企业事业单位专职消防队、群众义务消防队和志愿消防队等多种形式消防队伍为基础的多种消防力量体系。现行《消防法》对此进行了概括式规定，部分地区出台办法对政府专职队伍管理进行规定。例如，辽宁省人民政府出台《辽宁省专职消防队伍管理规定》，江苏省人民政府出台的《江苏省政府专职消防队伍管理办法》。

目前，依托政府的专职消防力量建设取得了有效的成果，政府专职队员队伍发展相对健康稳定，修订法律时，应进一步加强专职队员队伍建设，应对专职消防队及队员的法律定位要明确。同时，由于专职消防队员的用工形式，决定了其需要受劳动法的调整，工作时间和休息需要符合劳动法的要求。然而，由于消防执勤需要无法套用一般的企业的工作时间制度。《劳动法》第四十二条规定，突破工作时间的限制需要“法律、行政法规规定的其他情形”；《国务院关于职工工作时间的规定》第五条规定：“因工作性质或者生产特点的限制，不能实行每日工作8小时、每周40小时标准工时制度的，按照国家有关规定，可以实行其他工作和休息办法。”因此，应当根据专职消防队伍的执勤特点，需要制定相关法律法规对此进行规定。

三、关于社会化消防力量的建设

随着社会的分工逐渐精细，特别是消防工作社会化的大趋势下，需要专业的人做专业的工作，消防管理中有大量的技术性工作。消防工作主要分为火灾预防工作和灭火救援工作，火灾预防是一项极其复杂的技术工作，涉及到多个学科领域。消防工程师制度的建立，主要是培养社会专业力量从事消防技术工作，以此推进社会化消防工作。注册消防工程师是从事消防安全技术工作的专业技术人员，其业务范围主要在消防技术范畴。此次国务院机构改革方案将消防机构改革一并纳入，充分体现了国家打造专业化消防的意图，无论对灭火救援还是火灾预防而言，专业化是必然的方向。而根据社会发展的趋势和国家改革的决心，逐步要形成小政府大社会的格局，社会主体可以承接的事务政府会不断减少其职权，因此作为社会化消防的主导力量——注册消防工程师会逐渐做强，真正成为一支成熟的专业技术力量，这是现代社会的发展规律。

根据2017年9月人力资源社会保障部印发的《关于公布国家职业资格目录的通知》，国家职业资格目录共计140项职业资格。其中，专业技术人员职业资格59项，含准入类36项，水平评价类23项；技能人员职业资格81项，含准入类5项，水平评价类76项。其中，“注册消防工程师”列入准入类36项职业资格中的第2项。《通知》明确指出“准入类职业资格关系公共利益或涉及国家安全、公共安全、人身健康、生命财产安全，均有法律法规或国务院决定作为依据”。然而，注册消防工程师制度虽然已经建立5年多，但实际上注册消防工程师的作用并没有充分发挥出来。

根据注册消防工程师制度的基本文件《注册消防工程师制度暂行规定》第二条规定“本规定适用于依据消防法律、法规有关规定，从事消防设施检测、消防安全监测等消防安全技术工作的专业技术人员。”第二十九条规定了注册消防工程师的执业范围：消防技术咨询与消防安全评估、消防安全管理与技术培训、消防设施检测与维护、消防安全监测与检查、火灾事故技术分析以及其他消防安全技术工作。目前，相对成熟的注册消防工程师的业务主要为消防安全评估和消防设施检测与维护，其他业务并没有真正开展起来，社会单位聘用消防工程师作为消防安全管理人也很少。而且，根据《关于深化消防执法改革的意见》，消防技术服务机构的管理将进行调整，可以考虑重新修订或建立消防工程师管理制度，从法制层面制定相关规定指引消防工程师队伍的发展，将消防工程师队伍发展成真正的专业的消防技术力量，并明确消防工程师的权利义务，借助社会力量做好消防工作。消防救援机构的监督执法中，更多是侧重宣传和违法行为的处理，而对消防技术工作，更多是根据专业消防技术机构的意见，消防技术机构对其作出的意见承担法律责任。

消防工作是牵动千家万户的社会性工作，几乎涉及到社会生活的各个方面，因此消防工作内容和方式也是多种多样的。以上仅是笔者通过多年的消防工作经历和深入思考，对目前改革中的消防工作的一点想法，与读者分享交流，不当之处，恳请批评指正。

来源：消防法律研究